Lettera mensile, giugno 2023

Maurizio Cotta

L’Italia e il PNRR: un test per il paese

La bolla del PNRR, il piano nazionale di ripresa e resilienza, è esplosa, ma non tutti sembrano pronti a valutarne pienamente implicazioni e conseguenze. L’attenzione politica si appunta ora sulle responsabilità del governo Meloni per i ritardi nella realizzazione, oppure sulla questione dei controlli concomitanti o successivi della Corte dei Conti sulle spese del PNRR. Questo è politicamente legittimo e rientra nella valutazione che progressivamente si viene facendo delle capacità e dei limiti dell’attuale governo. Tuttavia queste schermaglie politiche non dovrebbero mettere in ombra la questione molto più ampia della primaria rilevanza per l’Italia, ma anche per l’Unione Europea di tutto questo processo. E’ il caso quindi di fare il punto separando le questioni importanti da quelle marginali.

Cominciamo dall’inizio, cioè dal significato generale del programma europeo entro il quale si collocano il PNRR italiano, come quelli degli altri paesi beneficiari. Il programma europeo Next Generation EU dal quale dipendono i PNRR dei vari paesi è stato la risposta innovativa e coraggiosa dell’Unione Europea alla grande crisi pandemica del COVID. Elaborato nel luglio 2020 e ratificato a dicembre dello stesso anno questo piano da 750 miliardi di euro ha un significato di grande portata europea per più motivi. Ha mostrato una inedita capacità dell’Unione Europea di reagire con grande prontezza ad una grave crisi alla quale gli stati membri da soli non sarebbero stati in grado di rispondere. Lo ha fatto esprimendo concretamente e su scala economicamente massiccia il principio di solidarietà che deve tenere unita l’Unione. E, non ultimo punto, ha aperto la strada sino ad allora preclusa alla possibilità di un indebitamento dell’Unione per far fronte ai bisogni degli stati membri più in difficoltà. Queste risorse, in parte costituite da somme a fondo perduto e in parte da prestiti ai tassi molto bassi che l’Unione può ottenere sui mercati finanziari, sono stati distribuiti tra i paesi in ragione dei loro maggiori o minori bisogni e delle loro richieste.

Per tutte queste caratteristiche innovative la riuscita complessiva di questo programma di ripresa e ammodernamento delle economie europee rappresenta una sfida di primaria importanza per l’Unione. Sebbene sia solo un programma temporaneo giustificato dalla crisi pandemica, un suo successo potrebbe aprire la strada a una futura maggiore e più regolare capacità dell’Unione di intervenire in maniera solidaristica per promuovere lo sviluppo e la coesione economica degli stati membri. Un suo fallimento rappresenterebbe invece una seria battuta d’arresto su questa strada. E’ dunque interesse comune che il Next Generation EU riesca globalmente e nelle sue componenti nazionali.

Se il successo del NGEU è di grande rilevanza a livello europeo, lo è altrettanto a livello dei singoli stati e in particolare, per quel che ci riguarda, per l’Italia, che è stato il paese che ha ottenuto l’ammontare maggiore di fondi. Ricordiamo che se la perdita stimata del PIL italiano per effetto del COVID è stata per il 2020 di 156 miliardi di euro (il 9% del prodotto interno), l’importo ottenuto dall’Europa è stato di 191 miliardi (più 13 del fondo REACT-EU). Dunque una cifra di notevole entità da aggiungere alle normali risorse dello stato italiano. Queste nuove risorse potrebbero/dovrebbero essere fondamentali per un paese che, se oggi sta mostrando capacità di ripresa encomiabili dopo la recessione da COVID, viene da livelli medi di crescita molto bassi rispetto alle altre economie europee per tutti gli anni duemila.

La discussione e il dibattito politico dovrebbero concentrarsi, sia per quel che riguarda il governo che per l’opposizione sui temi fondamentali che sottendono un buon uso di questa grande opportunità.  I temi sono tre: la finalizzazione dei progetti a rimediare le carenze del sistema Italia, la capacità dei soggetti pubblici e privati, centrali e periferici implicati, di elaborazione di progetti di qualità europea, l’efficace e pronta attuazione dei progetti decisi. Ciascuno di questi tre temi interroga le forze di governo (prima di tutto), ma anche le forze di opposizione che sono state in passato al governo e che puntano a ritornarci. Se si volesse alzare un poco l’asticella della discussione politica potrebbero essere l’oggetto di un grande e serio dibattito nazionale sullo stato del paese.

Alcune considerazioni in breve sui tre punti. La finalizzazione dei progetti (ovviamente entro le linee guida stabilite dall’Unione Europea) richiede una forte capacità di individuare le priorità del paese (sviluppo infrastrutturale, superamento dei divari nord-sud, rafforzamento delle strutture scolastiche, transizione ecologica…) senza disperdere le risorse in mille rivoli, ma anche di costruire un ampio consenso intorno ad esse. La elaborazione di progetti che passino la selezione europea, che siano coerenti con le finalità generali e che siano attuabili presuppone, come sa bene chi ne ha elaborati e vinti per esempio nel campo della ricerca, capacità tecnico-manageriali non indifferenti che in genere mancano nelle nostre amministrazioni pubbliche. Infine la attuazione dei progetti richiede un marcato orientamento degli apparati amministrativi al risultato invece che alle regolarità formali nonché la capacità di cooperare tra diversi apparati invece di trincerarsi nella difesa del proprio recinto. 

Le vicende del PNRR mostrano che su ciascuno di questi tre fronti sono emerse difficoltà e carenze serie. Una sorpresa?  Niente affatto, per chi abbia prestato attenzione alle vicende passate di altri meno grandi fondi europei (come quelli regionali) rispetto ai quali si sono tradizionalmente manifestate estese difficoltà, ritardi e non adempimenti. Basta consultare anche l’ultimo rapporto della CGIA di Mestre (www.cgiamestre.com/wp-content/uploads/2023/03/Non-spendiamo-fondi-UE-10.03.2023.pdf) che segnala come dei 64,8 miliardi europei dei fondi di coesione (cui si aggiungono 17 miliardi di cofinanziamento nazionale) per il periodo 2017-2020 siano stati spesi al 31 dicembre 2022 solo il 54%!

Salta agli occhi immediatamente che c’è un problema strutturale grande come una casa che coinvolge il nostro sistema amministrativo centrale e periferico, un problema che da un governo all’altro non è stato seriamente affrontato se non con toppe piazzate all’ultimo momento. La questione dei fondi PNRR costituisce dunque un benvenuto stress test su larga scala delle capacità del sistema Italia e dovrebbe essere l’occasione per un franco esame di coscienza che coinvolga l’intera classe dirigente del paese. Un esame di coscienza da affrontare con lucidità e senza fughe verso scappatoie miracolistiche.

E’ iniziata la controffensiva ucraina. Perché il suo successo è (paradossalmente) nel migliore interesse della Russia?

Molti segni sul terreno sembrano indicare che la controffensiva Ucraina sia iniziata anche se per ora si manifesta attraverso una serie di azioni preparatorie e non un assalto massiccio. Singolarmente questo inizio coincide con l’anniversario di quel D-Day che, in Normandia nel 1944, segnò l’avvio della liberazione della Francia occupata dai nazisti e il cui sviluppo vittorioso contribuì alla caduta del regime hitleriano e del suo disegno imperialistico. E, in ultimo, fece ritornare la Germania ad essere un attore democratico e positivo in un’Europa pacificata.

Ritornando agli eventi di nostri giorni vorrei riflettere su cosa ci si possa aspettare da questa nuova fase della guerra. Dal punto di vista dell’Ucraina è abbastanza ovvio quale sia l’aspettativa: il recupero in tutto o quantomeno in gran parte della propria integrità territoriale violata prima dalla annessione strisciante del 2014 e poi dalla brutale aggressione russa del 2022. E poi la fine della guerra e un futuro del paese all’interno delle istituzioni politiche e militari europee (Unione Europea e Nato) per assicurare il consolidamento del regime democratico e sviluppi di prosperità e sicurezza. Una situazione di stallo, legata al fallimento della controffensiva, lascerebbe invece il paese fortemente indebolito dalla perdita quasi totale del suo accesso al Mar Nero, e per di più sottoposto ad una incombente minaccia della Russia che avrebbe visto premiata la sua aggressione.

Ma guardiamo le cose anche dalla parte della Russia, un punto di vista tanto più importante se pensiamo, come credo sia giusto, che un futuro di pace stabile in Europa richieda anche la partecipazione positiva di questo grande paese. Avanzo la tesi, solo a prima vista paradossale, che il successo di Kiev e una sconfitta militare sarebbe oggi lo scenario migliore per la Russia (anche se certamente non per Putin).

Cominciamo dal fatto che lo scenario che l’autocrate della Russia (non dobbiamo mai dimenticare la natura del regime attuale di Mosca) si immaginava con l’attacco a Kiev del febbraio 2022 è fallito. Azzerare l’Ucraina come nazione indipendente e capace di decidere autonomamente il proprio futuro, neutralizzarla e riportarla ad essere una specie di appendice coloniale della Russia, imporre all’Europa il fatto compiuto e riaffermare un ruolo dominante della Russia nel continente, questo disegno, concepito nell’isolamento mentale tipico di un autocrate che ha scommesso tutte le carte per la sua indefinita permanenza al potere sul nazionalismo grande russo, è drammaticamente fallito e le sue conseguenze negative ricadono sulla Russia stessa. Basta ricordarne le principali. L’Ucraina si è nettamente rafforzata sia sul piano politico che militare e il suo assoggettamento a Mosca è oggi impensabile. La sua neutralità è ormai fuori dai radar mentre avanza il cammino di integrazione verso l’Unione europea e in maniera informale verso la Nato. Due nuovi paesi, Finlandia e Svezia, hanno chiesto di aderire alla Nato. La Russia è sempre più isolata dai ricchi mercati occidentali e sempre più dipendente dal grande e incombente vicino cinese al quale deve vendere a sconto le sue materie prime. Infine i paesi ex sovietici (a partire dal Kazakistan) mostrano una sempre minore propensione ad affidare alla Russia il ruolo di paese protettore.

Fallito fragorosamente il disegno iniziale che cosa si può aspettare la Russia dagli altri due scenari? Per coloro che hanno sposato l’idea che non si debba “umiliare la Russia” lo scenario di un fallimento o di un successo minimo della controffensiva ucraina, che lasci in mano russa gran parte delle conquiste finora fatte, sembrerebbe lo scenario migliore per il grande paese slavo. Ci sono invece buoni motivi per ritenere che questo scenario sarebbe molto negativo proprio per la Russia. Una pace che sancisse lo status quo sarebbe impensabile per l’Ucraina di oggi (e per gran parte dei suoi alleati). Il conflitto forse sarebbe congelato ma rimarrebbe sempre sullo sfondo e aperto a continue riprese. Mantenere ferme le posizioni richiederebbe una rincorsa militare sui due fronti. L’Ucraina dovrebbe comunque contare sulla integrazione militare con la coalizione occidentale, mentre la Russia dovrebbe proseguire sulla strada della militarizzazione della sua economia e sulla radicalizzazione autoritaria del suo spazio politico interno a sostegno di quella. L’isolamento internazionale della Russia e la sua dipendenza dalla Cina si accentuerebbero. Putin potrebbe “narrare” questa come una vittoria ma a spese del suo paese.

Veniamo infine all’ultimo scenario, quello di un successo importante della controffensiva ucraina con il recupero di una parte significativa dei territori perduti e una riapertura più ampia dell’accesso al mare dell’Ucraina. Questo esito non potrebbe che essere interpretato come una sconfitta di Putin e del suo personale disegno politico. Si aprirebbero serie brecce nel sistema di potere personale costruito negli anni dall’autocrate russo e la sua candidatura ad un nuovo mandato presidenziale nel 2024 sarebbe seriamente messa in discussione. Naturalmente non mancherebbero elementi seri di incertezza sul futuro politico del paese. La presenza di forze ipernazionaliste che già si manifesta in questi mesi di guerra non sarebbe trascurabile. Ma non si deve neppure sottovalutare l’esistenza di una “Russia civile”, nelle università, nei settori più moderni dell’economia, in alcune branche dell’amministrazione (e persino nelle parole della governatrice della Banca Centrale russa) e purtroppo nelle prigioni politiche, che vede la separazione dall’occidente democratico come un danno grave per la Russia e teme la dipendenza dalla Cina. L’indebolimento di Putin potrebbe dare qualche chance a questa Russia. Certamente dei tre scenari l’ultimo sarebbe il più favorevole a riaprire i giochi politici in un paese che nell’ultimo secolo ha fallito ripetutamente l’aggancio allo sviluppo democratico, ma non ha per questo meno diritto ad un futuro migliore. A sostegno di questo sviluppo non dovrebbero mancare segnali non equivoci da parte dell’alleanza occidentale che un’altra Russia dovrebbe trovare un posto dignitoso negli assetti di pace europei.  L’Unione Europea in particolare, che con il suo allargamento ha sempre maggiori responsabilità in questo campo, come oggi ha imparato a difendere compatta i diritti dell’Ucraina così deve sviluppare attivamente le idee per un domani di pace.

mauriziocotta47@gmail.com

*Gli articoli pubblicati sul sito del Tocqueville-Acton Centro Studi e Ricerche riflettono esclusivamente le opinioni degli autori